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行政争议协调化解机制研究

2022-03-31   

新修订的《行政诉讼法》第一条将“解决行政争议”写入法条,与“保护公民合法权益”、“监督行政机关依法行使行政职权”并列作为行政诉讼法的立法目的。立法的修改显示了行政诉讼司法审判观念的逐步转变,更加注重行政争议的实质性解决。作为实质性化解行政争议的有力举措——行政调解,也一并被纳入新行政诉讼法范畴,与传统的协调撤诉机制一并架构成行政争议协调化解机制。相较于司法审判的刻板,协调有更大的灵活性,能够更好的化解行政争议,实现息诉服人。同时在《最高人民法院关于深化多元化纠纷解决机制的改革意见》中也明确强调:“加强与行政机关之间的沟通协调,促进诉讼与行政调解、行政复议、行政裁决等机制的对接。”故加强对行政案件的协调化解,也是多元化纠纷解决机制的题中之意。

在目前行政争议协调化解实践中,主要存在两种协调方式,一种是通过协调促使当事人撤诉,另一种是双方达成调解协议后经司法确认,制作行政调解书。前者是非正式的协调机制,但却在行政审判实践中发挥较大的作用,而后者是行政诉讼法新规定的正式调解制度,但基于司法监督依法行政职责,法定调解的范围有限。如何在保证司法监督依法行政职责的前提下最大限度的发挥协调的作用,如何处理非正式的协调撤诉制度与法定行政调解制度之间关系,这是行政争议协调化解制度架构面临的两个问题。故本文想要对行政协调机制做如下探讨:第一,对于法定调解和协调撤诉机制,如何才能予以规范,处理好实质性化解争议和司法监督依法行政之间关系的平衡;第二,在行政争议化解解决机制中,如何才能更大限度的发挥协调的作用。本文以萧山区法院行政诉讼审判实践为例,对协调化解行政争议进行探讨。

一、行政争议协调化解的必要性

(一)新行政诉讼法对实质性化解争议的重视

新修订的行政诉讼法第一条将“解决行政争议”写入法条,显示了立法者在立法观念上对行政诉讼从单纯的监督之诉转变为监督和争议解决并重之诉。即行政诉讼不仅仅是对公权力的监督,还应当有定纷止争的职责和功能。

原来的行政诉讼是完全不适用调解制度的,但是在行政审判实践中,协调撤诉这种非正式的协调制度代替了调解的作用。新行政诉讼法将行政调解纳入法律规定,是实质性化解行政争议的题中之意,显示了立法者对行政争议协调化解的重视,同时也是想要通过立法来规范目前的行政协调机制,促使协调规范化。在这样的立法观念变更下,实践中一方面应当加大法定调解的力度,同时也要在继续用好协调撤诉这种制度的同时,对其予以一定的规范,保障司法对依法行政的监督职责。

(二) 行政审判实践对协调的需求

司法具有谦抑性,表现在行政诉讼中意味着法院在审理行政案件时,只能围绕当事人的诉讼请求去审查,不能超越诉讼请求,而且对行政机关的干涉也只能仅限于法律规定的裁判形式。相较于民事诉讼诉讼请求和判决方式的多样化,行政诉讼较为刚性,诉讼请求和判决方式较为单一,这就导致有些情况下司法的裁判并不能实际解决原告的诉请,而相反通过协调则能更有效的化解实质性矛盾。笔者对所在法院近年来的协调化解案件进行分析,可以看出主要存在着以下几类案件,使得法官在审理过程中认为有协调必要性,更愿意偏向于以调解协调来促使案件争议解决。

1. 单纯依靠裁判不能实质性解决争议的案件。

在一些案件中,原告的诉讼目的与实际诉请存在一定偏差。笔者所在的法院的行政案件中,存在很多一个原告同时提起多个诉讼的情况,例如因不满退伍时的安置政策,进藏退伍兵高某在2017年向萧山区法院以及其他法院提起二十多起信息公开诉讼;因不满街道拆迁补偿政策,陈某提起拆迁及相关衍生诉讼数十起。在这些案件中,原告个案中的诉求是针对单个具体的行政行为,但是其反复提起诉讼的实际目的已经不单单是解决个案的利益诉争,而是以诉讼给行政机关施压。这样的累诉,司法在个案中只能就事论事,个案的司法裁判不能解决原告实质性的争议,构成累诉缠讼,浪费司法资源。而且有时候哪怕行政机关败诉了,不能解决实际争议的情况下,反而更加助长原告提起诉讼的积极性。在这类案件中,司法裁判并不能解决实际争议。

2. 协调可以实现“双赢”的案件。

部分行政案件,特别是一些履职类案件,若判决被告败诉,也就是判决被告履行一定的职责,而若协调,往往也是说服被告按照原告诉请的要求去履职,故判决的结果和协调的结果无差。在这样情况下进行协调,在做好法律解释说明工作的前提下对双方都有利,既能够为被诉行政机关避免不必要的败诉案件,而对于原告来说,司法裁判的施压可以督促行政机关更有效率的满足其诉求,若一定要诉诸于司法裁判,则耗费时间长,也可能无法达到预期要求。故在这类案件中,协调是一种双赢,更有价值。这在申请信息公开类案件中表现的最为明显,一般而言原告申请的信息是否需要公开,法律规定明确,法院判决的结果要么公开要么不公开,通过协调,行政机关可以避免败诉,原告的诉求也较容易满足,故协调成功率高,以萧山区法院为例,2017年以调解结案的案件中涉及信息公开占比达44%。

3. 减轻司法裁判的压力的案件。

第一,对于部分合法性基本符合,合理性存疑的案件。僵硬的司法判决可能会引起不满。行政案件不仅仅只涉及到原被告双方,还带有公共性,对一个地区的政治大局、社会舆论等会带来一定的影响,所以司法在行政案件进行审理时要考虑社会舆情风险、本地区的政治大局。在部分行政案件中,判决结果可能合法但是不一定合理。一个生硬的合法判决虽然符合法律规定,但是其带来的对社会舆论、政治的影响可能是逆向的,在这样的情况下,通过协调在有限度的范围内保护相对人合法合理的利益,对于双方来说效果更好。例如萧山区法院曾承办过一批违法建筑拆除案件,涉案建筑在建造时镇政府也有参与其中,有证据证明系其委托建筑公司建造,但是建造时审批手续不完善,之后被拆除。在这样的案件中机械的认定涉案房屋为违法建筑而不予赔偿,会极大的损害当事人对政府诚信的信赖,而认定其合法建筑又无法律依据,在这样的情况下进行协调,赔偿原告一定的信赖利益损失,既能够缓解社会舆情风险,也能够最大限度的实现双方的共赢。

第二,行政或者司法裁量余地大的案件。在部分行政机关作出的行政行为中,对当事人也保留了一定的协调裁量余地,比如拆迁裁决行为,即使裁决确定了最终的补偿金额,但是一般也还是为其保留了协调的空间,可以在裁决基础上再行协商,所以在此类案件的审理过程中就需要将协调贯穿其中,尽可能促成双方调解。其次对于一些行政赔偿案件,特别是强拆类案件,因房屋灭失导致的房屋价值难以确定,物品损失责任较难界定,赔偿数额裁量度大,硬性的判决无法很好的说服当事人,实现息诉宁人,对于这样的案件,法官也会更倾向于适用协调来促成双方合意。

综上,对于行政审判实践而言,协调可以在部分案件中有效代替司法裁判化解实质性争议,比起行政裁判而言可以最大限度的实现双赢的局面。故以往即使行政诉讼法规定不适用调解制度,但是司法协调还是很有存在的必要性,才有了协调撤诉制度的存在空间。协调撤诉制度有一定的合理性,但是也存在一定的问题,新行政诉讼法中调解制度的规定,是对协调撤诉制度所作的一定修正,在以后的司法实践中,应当更加注重法定调解作用的发挥,同时对协调撤诉存在的问题予以弥补。

二、行政争议协调化解机制中存在的问题

(一)以撤代调,立法与实践的背离

行政诉讼中适用调解制度是新行政诉讼法新规定的内容,但是通过协调促使双方当事人达成和解后原告撤诉,这种协调撤诉的非正式司法制度在行政审判实践中已经存续很久,且发挥了巨大的作用,在行政诉讼法修订前,以2012年为例,据最高人民法院工作报告显示,各级人民法院行政案件协调撤诉率达到了48%。(1)

这种协调撤诉制度与《行政诉讼法》立法原意之间是相互违背的。原《行政诉讼法》第五十条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解制度。”基于公权力不可处分的原则,基于法院所赋予的“行政行为合法合理审查”的任务,在行政诉讼中并不适用调解制度。同时原《行政诉讼法》第五十一条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”协调撤诉模式,使得行政诉讼法排斥调解的条款被巧妙搁置,而且也使得原本旨在限制撤诉的第五十一条被深度改造,走向了反面,法院对撤诉申请的审查大多止步于极度宽松的形式审查,使得行政诉讼法赋予法官行政行为合法性的审查只能大打折扣。2)

协调撤诉从实际效果而言,也存在一定的弊端,例如双方达成的和解协议并非法院正式的裁判文书,缺乏法律的强制力保障;撤诉回避了对被诉行政行为的法律评价,意味着违法的行政行为仍然具有存续力,这造成了司法关于“行政行为合法合理审查”的监督职责被搁置,行政权滥用没有得到有效遏制,对司法权威也有一定的影响。

新修订的行政诉讼法第六十条废除了原先禁止调解的制度,规定了行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以适用调解的有限调解制度。这样的制度设计旨在不违反行政行为不被任意处分的原则下,强化行政调解的争议解决功能,减少协调撤诉这种非正式调解制度的适用。但是在新法实施至今,行政调解并未在审判实践中得以有效运用,以萧山区法院为例,新法实施至今3年的时间里(2015年5月暂算至2018年5月),仅有4件以调解结案的案件,而以协调撤诉结案的案件高达119件,实践中协调撤诉这种非正式司法制度仍然是目前行政诉讼中协调的主流。就其原因而言,一方面行政调解的实施范围有限,并未推广到所有的行政行为中;另一方面对于行政调解的适用,行政机关也有一定的忌惮心理,当调解协议变成了正式的司法调解文书之后,对其他案件也会具有一定参照性,个案的的调解是否会影响到其他类似情况的处理。

对于协调撤诉和法定调解,虽然两者都属于协调解决纠纷的方式,当事人可以自行选择,但是相较而言行政调解更能够保障当事人的合法权益,而且也是法定的协调制度,所以法院应当予以引导,在能运用行政调解、出具行政调解书的情形下,应当引导当事人走法定调解路径,以更好保障当事人权益,促进协调机制的完善。而对于协调撤诉制度,不可否认在目前法定调解范围有限的情况下,其对行政争议解决有一定的作用,但也要加强对其适用的司法审查,体现司法对依法行政监督的职责,维护司法权威。

(二)行政案件的调解难度大

除了上述制度设置上对行政争议协调化解机制铺开带来的问题,行政争议协调在具体操作过程中,相较于民事诉讼,协调难度要大的多,这也是导致行政诉讼协调化解率较低的原因。

1. 部分案件中原告的诉讼目的不在于谋求某种现时利益,而是要通过诉讼得到一个“说法”。一般情况下,原告是为了保护或者谋求某种现时利益而提起诉讼,法院通过协调由行政机关以变通的方式给予原告这一利益后,一般就可解决行政争议。但是如果原告的目的不在此,其坚持诉讼请求,则没有协调的可能性。3)在一些涉及拆迁的案件中,为了给行政机关施加压力,相对人只要是行政行为就提出诉讼,其诉讼的目的已经并不在于案件本身,而是将其作为一种与行政机关对抗的武器,在这样的情况下,协调化解的难度较大。

2. 信任危机严重。行政诉讼往往是原告穷尽其他途径的情况下不得已选择的救济路径,此时对行政机关的信任已经降低到了最低点,而同样作为国家机关,法院在进行协调时,原告也会天然的认为法院和政府机关都是一体的,很容易误会法院帮着行政机关一起对付原告,对法官的协调抱有怀疑的态度。在一些涉征迁矛盾积累深的案件中,萧山区法院在协调时会出现原告对协调内容进行私自录音的情况,这导致无论是法官也好还是行政机关也好,都会有所忌惮,协调无法顺利开展。

3. 行政机关宁判不调。协调需要行政机关对自己行政行为进行处分,自主决定协调的结果,但是一些行政机关负责人害怕担责,担心协调的结果依据不足,担心事后被定性为滥用行政权而被追责,所以不愿协调。而且,行政机关认为既然已经交由法院,法院无论如何都会有最终的结果,只需要遵照判决执行即可,协调反而会将风险和责任转嫁给自身。其次,行政机关对法院的判决也会存在一种侥幸心理,认为法院特别是基层法院,对其总是有一定的偏向性,法院作出的判决,基于地方政治考量,会对政府有所维护,协调难度大而且结果可能不比判决性价比高。基于以上的原因,在一些可以适用协调的案件中,行政机关基于上述心理的考虑宁可判决也不愿意调解。

综上,对于行政协调中遇到的一些操作上的难题,应当从扩充协调时参与的机关、加强与当事人信任感建立、减轻行政机关协调顾虑等方面考虑加以改善。

三、行政争议协调化解机制构建的建议和意见

针对上文对行政争议协调化解的必要性和协调机制中存在的问题的分析,笔者认为,协调是化解行政争议的有效途径和方式,应当在行政诉讼中发挥应有的作用。同时,行政诉讼中的协调化解有其特殊性,要处理好实质性化解争议与司法监督依法行政原则之间的关系,处理好协调撤诉与调解之间的关系,在此基础上通过具体措施来更好发挥协调的作用。

(一)协调撤诉与法定调解的界限厘清及适用

司法在行政诉讼中的职能作用不仅仅是实质性化解行政争议,更为重要的是发挥对行政行为的监督职责,所以行政诉讼法才限制了可调解的行政案件的类型,但是事实上仍然有很多其他类型的行政案件通过协调撤诉的方式达到了类似调解的目的。即使法律规定了司法机关需要对原告的撤诉申请进行审查,但是这样的审查往往只是形式审查,并不会对被告原可能存在错误的行政行为有监督职能,故在目前这种协调撤诉仍然是大趋势且是必要的协调方式的形势下,如何才能更好的发挥司法对行政机关的监督职能,体现司法的监督职责?  

1. 扩大调解结案适用,提高行政案件调解结案率。

虽然协调撤诉和调解都是实质性化解行政争议的有效方式,但是相较而言,调解作为一种正式的司法制度,其旨在通过司法对调解结果的审查和确认,在实质性化解行政争议和监督依法行政职能之间寻求衡平,与协调撤诉相比,有较大的优越性。故虽然适用协调撤诉或者调解结案,均是当事人可以自由选择的方式,但是出于司法对依法行政的有效监督,笔者认为在调解可以适用的范围内协调成功的,法官应当尽量引导当事人通过调解对协调结果予以确认,换句话说也就是在调解能够适用的范围内,应当调解优先,而不能适用协调撤诉。

但是由于调解书其实是法院对被告改变后的行政行为的认可和固定,对于以后类似的行政行为具有一定的参考性,所以在行政调解书出具的时候,应当制定一定的司法预估机制,保证调解结果在司法裁量的尺度范围内,要注意能够为以后类似的调解提供一个可供参照的标准。

2. 加强对撤诉案件的审查。

在调解可适用的范围,优先适用调解,但是在调解不能适用的案件中,协调撤诉作为实质性化解纠纷的有效手段,仍然有很大的存在必要性。但是出于行政诉讼法监督依法行政原则的考量,对于协调撤诉也要加强司法审查。根据行政诉讼法的规定,原告申请撤诉的,人民法院仍然需要进行审查后才能裁定准予撤诉,由此法院对于当事人的撤诉申请有审查的义务。出于行政诉讼对行政机关监督的职责,笔者认为这里的审查应当有两方面内容的审查,第一,对于原行政行为是否合法,合议庭需要做出一定的评价,第二对于原告撤诉的事由要进行审查,如果系被告改变行政行为所致原告撤诉,则对被告改变的行政行为是否合法需要进行一定的审查,是否系滥用行政裁量。若原行政行为存在问题,改变后的行政行为合法,则可以准许原告撤诉,但是对于原行政行为的违法性,需要通过其他内部形式,例如司法建议的方式,向行政机关进行反馈,明确司法态度。而若被告改变后的行政行为存在滥用行政权的嫌隙,则法院有必要对原被告就此进行释明,建议双方重新协调确定方案,不能就此裁定撤诉。

(二)多元化纠纷解决机制的引入

在民事诉讼中,多元化纠纷解决机制已经完全铺开,通过人民调解、司法调解、行政调解等诸多方式架构一个大调解的纠纷解决环境。但是与民事案件相比,行政诉讼协调化解适用率较低,且即使适用调解,也多为当事人之间的和解,无论是司法还是其他社会组织力量的参与较少。民事诉讼中有诉前调解、庭前调解等等,但是在行政诉讼中一般均为庭外和解,多元化的调解机制尚未建立。多元化纠纷解决机制的建立,可以借助各方的力量,促进行政争议的实质性化解。而且在审理过程中,大力倡导协调,使得行政争议协调成为行政诉讼的必要环节,减少相对人对法院与行政机关串通的疑虑。

1. 案件分类,协调案件类型化。

相较于民事案件,行政案件的协调难度大,而且也不是每个案件都具有可协调性,因此为提高协调效率,应先对可协调案件进行类型化,实现可协调案件分流处理。

根据行政诉讼法第六十条的规定,对于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权(比如行政处罚等)的案件可以调解,所以对于法定属于可调解案件类型,应当被纳入行政诉讼可协调案件类型。

除了法定的可以调解的案件类型,实践中大部分的行政案件是通过协调撤诉达成调解的效果,对萧山区法院2017年经协调后调解或者撤诉结案的行政案件进行分析,如下图所示:

 

从图中可以看出,较容易协调成功的案件类型主要包括信息公开、行政协议、社保工伤、治安、赔偿案件等。这些案件中除了行政赔偿是属于法定可调解的案件,其余均是协调撤诉结案。对这些案件进行分析,可归纳出以下几点可协调案件的特点:1. 事实清楚,法律关系简单明确,行政机关的行为或者不作为有明显错误,原告诉讼目的与诉讼请求之间较为一致,经法院释明工作后,被告愿意改变行政行为,原告诉讼目达成而撤回诉讼;2. 双方已经有一定的协商基础,法院可以在此基础上给与进一步协商空间的案件,例如行政协议类案件。具备这些特征的案件的协调化解成功率较高。

除了以上法定调解以及较为容易调解的案件,还有一些案件,可能协调成功的可能性不高,但是通过协调给与当事人一个沟通的平台,对当事人情绪能有一个安抚和缓冲的过程,也有利于化解争议矛盾,即使最后法院判决了,也能够使当事人感受到法院为其尽力的诚意,更容易接受判决。例如在一些敏感性、群体性案件中,案件影响大、涉及面广,也容易引发矛盾,协调的过程也是当事人宣泄情绪的过程,所以在有些案件中即使协调成功可能性并不大,但是协调的过程能使当事人增加对司法判决的接受度。

由此可见,笔者认为,对于以上三种案件类型,即法定调解案件类型、容易协调成功案件类型、以及通过协调可以舒缓情绪的案件,可以纳入到行政诉讼协调机制当中。

2. 调审分离,提高协调专业性。

民事诉讼中的调解机制已经非常完善,有诉前调解、庭前调解以及庭审后调解多种类型,但是行政诉讼中一般只有案件承办人在审理过程中主持调解,这种调解模式单一,而且也会给当事人带来一定的疑虑,承办人与被诉行政机关之间在协调中关系是否过于密切,对是否能公正审判有疑虑,协调失败会不会给法院造成“不好印象”而影响裁判结果。故对于行政审判中的调解,对于参与调解人员,最好是采用调审分离的模式,将调解人员和审判人员分离。

同时,行政案件相对于民事案件而言,更加具有专业性,而且还需要协调人员有一定的权威性,能够对行政机关和相对人有一定的震慑力,故对参与调解人员的素质要有较高的要求。对于诉前调解,一般的民事案件由人民调解员参与,但是由于行政案件相对比较复杂,不适宜由人民调解员参与,应当安排专门的法官来参与诉前调解。而当案件进入审理阶段后,为了减少庭审前对承办人可能产生的先入为主的观念影响,体现程序正义的要求,不宜由承办人直接出面进行协调。但是基于目前审判团队的分工,可以由法官助理出面主持协调工作。而当案件开庭审理后,基于承办人已经对案件情况有了直接的了解,则此时再由其主持协调,既有一定权威,容易促成调解达成,也维护了程序正义的需要。

3. 一、二审接力调解。

行政诉讼中一、二审之间接力协调能够产生很好的效果。一审法院与被诉行政机关之间是平级关系,故当事人对一审法院协调的信赖感较低,协调成功率相对较低。但是协调的过程,亦是沟通的过程,一审法院通过协调,可以给与当事人一个较为合理的预期,并摸清当事人对协调结果的预期,为二审的协调打下基础。相对而言,二审法院比被诉行政机关往往层级要高,当事人对二审法院的信赖感较强,而且案件进入终极程序后,法院在协调过程中的指引对当事人可以产生更大的压力,促成协调的可能性相对较高。一审的协调基础可以给与二审法官更多的便利,建议一审注重协调过程留痕,对协调的进展、沟通情况予以记录在案,使得二审法官在审理过程中能够及时了解协调情况,为其二审协调打下基础。

4. 借力行政机关,联合协调。

《最高人民法院关于深化多元化纠纷解决机制的改革意见》中明确强调“要加强与行政机关之间的沟通协调,促进诉讼与行政调解、行政复议、行政裁决等机制的对接。”行政诉讼的实质在于帮助原告兑现对行政机关的合理诉求,争议化解的主要动力在于行政机关。故加强与行政机关在纠纷解决中的沟通协调,可以更有效的化解行政争议 。

行政机关内部实行的是上下垂直管理,故上级行政机关对下级行政机关之间有一定的领导职责。一个地方政府的法制办公室对该地区行政机关的法制工作有一定的领导职责,因此建议地方政府法制办公室参与协调。作为被诉行政机关决策的指导者,法制办作为其上级领导,其建议意见较容易被行政机关采纳,而且在上级机关指导下做出的协调,也减轻了行政机关对协调结果中可能存在的裁量权滥用的担忧。故将法制办纳入行政诉讼协调中,更容易推动行政机关去促成协调,这也是司法多元化纠纷解决机制的要求之一。

但是在行政争议协调化解中,对于法制办参与协调,其定位不能是中立的协调者,只能作为被诉行政机关的意见指导者出现,否则,法院与作为被诉行政机关上级的法制办一起主持协调,难免会让人产生相互串通的嫌隙,故其定位只能是站在被诉行政机关角度,为其做好解释释明的作用。

笔者认为可以与地方政府法制办之间建立长期的联合调解机制,设置专门的协调联络人员,协调贯穿诉前调解、诉中调解的每一个过程。若法院认为有协调必要性的案件,在向被诉行政机关送达法律文书时,一并抄送相关案件基本信息于法制办,法制办作为被诉行政机关的指导者,派专人参与协调,给与被诉行政机关意见与参考。


 
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