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新形势的基层生态与人民法庭治下“枫桥经验”的再发展

2022-03-31   

管毅楠

内容提要:  社会矛盾发生变化的新形势对人民法庭的基层社会治理能力提出了更高的要求。归纳不同时期的“枫桥经验”可以发现,其有着本土意识、基层视角和群众思维的本质。在人民法庭基层社会治理现代化过程中,“枫桥经验”可以缓和司法的裁判性、被动性、中立性和主动参与社会治理之间的矛盾。新时代“枫桥经验”的内涵是加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。在运用新时代“枫桥经验”中,人民法庭可以在政治化与司法化、精英化与大众化、被动性与能动性的矛盾中再次找到平衡。

关键词:  枫桥经验;治理现代化;平衡

 

一、“枫桥经验”融入“新时代”内涵

随着经济不断的发展和改革的持续深化,当前社会的主要矛盾已经发生变化。在人民日益增长的美好生活需要下,群众对基层司法的工作提出了更高的要求。人民法庭处于矛盾纠纷处理的第一线,更为直观地感受到矛盾纠纷的变化。矛盾纠纷表现出诸多新特征。一是纠纷当事人多元化,纠纷相对方不再是个人或企业,而是囊括了自然人、法人、非法人组织等多种形式、多种所有成分。二是纠纷种类多样化,当前社会矛盾纠纷已由过去简单的“一因一果”演变为“一因多果、多因一果、多因多果”,矛盾纠纷的形成因素多,生成过程复杂,矛盾纠纷的演化由直线式变成曲折式,社会矛盾纠纷由过去单一的民事纠纷发展为民事、经济、行政并存的多种形式的纠纷。三是规模呈现群体化,当前矛盾纠纷的后果不再涉及一个或几个人的利益,而是牵扯众多当事人的利益。例如一个企业倒闭,可能引发群体性工资案件,数起民间借贷、买卖合同纠纷案件。社会矛盾纠纷当事人的群体化而使其规模不断增大,总量也呈现出上升趋势,许多纠纷因处理不当极易引发上访事件和群体性事件。不充分不平衡的发展,反映在司法方面,是司法资源的匮乏和不均。在化解矛盾纠纷的过程中,人民法庭又将视角重新转向“枫桥经验”。这个在20世纪70年代形成的社会治理经验,现如今又重新焕发出活力。

二、枫桥经验的时代变迁

(一)枫桥经验的起源

“枫桥经验”起源于浙江省诸暨市枫桥镇。在20世纪60年代,“枫桥经验”是在改造“四类分子和帮教工作中产生的经验。彼时“枫桥经验”带着阶级斗争的作用,在毛泽东同志的批示下,“枫桥经验”第一次向全国进行了推广。20世纪80年代初到21世纪初,“枫桥经验”是作为“社会治安综合治理”的经验,在处理治安纠纷中发挥作用,通过加强农村治保会建设、制定新时期的村规民约、广泛开展法制教育、人民调解等,后被浙江省公安厅总结为“党政动手、依靠群众、立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的枫桥经验。

(二)枫桥经验的传承

21世纪初,习近平同志在浙江工作期间重视总结和推广“枫桥经验”。后在“纪念毛泽东同志批示‘枫桥经验’50周年大会上,习近平同志发表讲话,号召全国各地,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。自此,在推进基层治理法治化的宏观背景之下,全国再次掀起总结和推广“枫桥经验”的热潮,“枫桥经验”也从社会管理经验逐渐发展为社会治理经验

(三)枫桥经验的本质

纵览各个时期的“枫桥经验”,从表征看来枫桥经验在不同时期对应不同的内涵,共同点仅仅是由“枫桥”地区所总结得出的经验的统称。但是探究其本质,有以下三个特征:一是有本土意识。本土意识扎根于本土文化之中,在中华民族千余年的发展中演变而来。法律的施行会受到现存的社情民意的影响。因此,不同时代的“枫桥经验”均从当地环境、当地传统和当地文化中培养,具有明显的地方性特征。二是有基层视角。基层是构成中国社会的最小单位。基层既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”,也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”。把基层基础工作做扎实了,利益关系得到协调,思想情绪得以理顺,社会发展中的不稳定因素就能得到及时化解,各种矛盾冲突就能得到有效疏导,社会和谐也就有了牢固的基础。枫桥经验立足基层,从基层视角解决问题。三是有群众思维。群众作为社会生活和社会实践的主体,对生活和实践有最直接、最真实的感受,同时也有最现实、最具体的利益要求。社会主体努力实现自身利益的最大化,是社会进步的内在驱动机制。借力群众,通过群众解决社会问题和矛盾,既能节约社会资源,又能达到社会效果。

三、“枫桥经验”在人民法庭参与社会管理中的应用

(一)人民法庭的延伸职能与司法的被动、中立存在紧张

人民法庭作为基层人民法院的派出机构,是人民法院的最基层单位,在国家和社会治理特别是县域治理中起着重要作用。人民法庭的职能既有与所属的基层法院共性的部分,也有着鲜明的特点。根据《最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》等文件和法庭运行实践情况,当前人民法庭的职能可以分为基本职能和延伸职能。人民法庭的基本职能主要是指代表国家依法独立公正行使审判权。人民法庭通常可以受理辖区内一般的民事案件和简单的民商事案件、刑事自诉案件、依照特别程序、督促程序提起诉讼的案件、基层人民法院交办的其他案件。部分法院会结合自身情况,对人民法庭的受案范围在上述几类案件中进行限缩,例如剥离刑事自诉案件。人民法庭的多种延伸职能则充分反映出各人民法庭谋生存、求发展的过程中通过智慧创造,因地制宜地发挥派出机构的作用。笔者总结,延伸职能主要有依法支持其他国家机关和群众自治组织调处社会矛盾纠纷、依法对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导、多种方式积极参与基层社会综合治理等。  

事实上,人民法庭的延伸职能和司法的被动性、中立性存在着天然的紧张关系。延伸,意味着将人民法庭的视角放在法庭审判工作之外,其势必与非诉讼手段、非审判职能等概念相联系。这就需要人民法庭在承担其他社会责任时进行权衡,需要其在保持中立性评价的同时与外界开展互动。“枫桥经验”正是人民法庭在参与社会综合治理的探索中产生的经验。

(二)“枫桥经验”在缓和紧张关系中应运而生

在保持中立性评价的同时与外界开展互动,人民法庭相较于基层法院或其他机关部门更有优势。人民法庭具有不同于现代司法裁判性、被动性、中立性的历史传统和特征,其创设之初就有着鲜明的政治性与较强的司法能动性。这也为枫桥经验的孕育和发展提供了土壤。概括地来说,人民法庭职能的发展和“枫桥经验”在不同时期的内涵发展存在正相关性。与人民法庭当前工作关联性较高地社会治安综合治理中,枫桥法庭积极践行“枫桥经验”,采取了一系列卓有成效的方式方法,成功地把大量纠纷消解在基层,取得了良好的法律效果、社会效果和政治效果。第一,推行巡回审判。从审理效果上讲,巡回审判最有可能将矛盾化解在当地,将纠纷解决在一线。第二,注重诉讼调解。枫桥法庭广泛使用“三前调解法”,尽力促使当事人在“诉前、庭前、判前”达成调解协议,取得了良好的效果。第三,对接人民调解。枫桥法庭与人民调解组织建立了双向互动关系。一方面,法庭通过劝导制度把大量的民间纠纷转移给调解组织,使它们在群众的参与下获得柔性解决;另一方面,法庭又对调解组织时刻敞开大门,通过“联系跟踪单”及时接纳后者无力解决的各种疑难矛盾。

四、新形势的基层生态

在我国“四级两审”制的司法体系下,人民法庭构成了该体系的基座,是“基层中的基层”司法组织。因此,身处于第一线的人民法庭会更加灵敏地感受到社会新形势的变化。苏力教授也曾指出,“尽管大案、要案发生在城市,但是如果放弃传统的道德主义和理想主义的视角,对中国法治发展最具理论意义和最具挑战性的一系列问题确是在农村最突出,最显著。”

(一)城镇化背景下法庭受理案件类型复杂多样化

党的十八大召开后,新型城镇化建设已成为我国的重大发展战略。随着城镇化建设的进一步推进,人民法庭受理的相关纠纷案件数量不断增加,类型更加复杂多样化。因城镇化推进而新产生的纠纷主要有以下几种类型:1、因房屋拆迁安置引发的继承、分家析产、离婚后财产纠纷等家事纠纷。伴随法庭辖区内乡镇城市化建设的推进,征地拆迁工作全面铺开,被拆迁家庭因房屋征迁而获得安置房屋及安置费用,由于财产性收益巨大,家庭各成员的份额不够明晰,家庭成员对于安置财产常常产生争议,进而导致大量家事纠纷进入司法程序。2、因买卖农村小产权房、村民自建房导致的房屋买卖等纠纷。当前房地产市场的热度催生了农村小产权房、村民自建房的个人交易流转,但前述房屋交易的不合法属性在土地不断增值、房价不断走高的情境下被急剧放大,此类纠纷不断增加且矛盾激烈,而司法程序成为该类矛盾冲突的最终解决手段,故大量案件涌入人民法庭。3、涉及征地拆迁、房地产开发、土地承包经营等案件纠纷。在进行征地拆迁、房地产开发、土地承包流转过程中,由于牵涉到农村集体土地的权益分配,事关农村集体成员的切身利益,双方矛盾尖锐,案件审理过程中容易引起当地村民的上诉及上访。4、城镇化建设的推进使得乡镇出现了更多的高层建筑及小区,但当地居民尚不适应现代化小区的居住模式,故而物业合同纠纷建筑物致人损害纠纷等案件量大幅增加

(二)法庭信息化建设及互联网诉讼服务的推广

随着路网基础建设加快,交通网络的形成,人民法庭正逐渐褪去落后、山区、交通闭塞等标签。相应的,边缘地区群众前往基层法院诉讼的不便也逐渐消减,人民法庭失去了就地立案、就地结案更加便捷的优势。人民法庭的存在甚至遭到了一些专家学者的质疑,其存废的争议也一度成为研究的课题。

互联网的普及也在改变人民法庭的工作方式和交流方式。当前法庭加快信息化及智慧法院建设,大力推行网上立案电子送达、网上调解,法庭与当事人的“互动方式”的变革对法庭工作人员带来了更多的挑战。人民法庭受理的案件有律师、法律工作者代理的案件所占比例相对较低,辖区内文化程度相对不高的当事人能否接受信息化诉讼仍然存疑,而辖区内信息化诉讼的接受较低进而导致法庭的工作效率与基层法院相比处于劣势。

)公民法律意识提高致使案件数量及难度不断提升

我国公民特别是农民的权力观念和维权意识在不断提高,通过诉讼程序解决纠纷的意愿提高。乡土社会的深刻转型、利益阶层的分化,改变了地方性司法知识的同质化形态,基层司法意识的结构已经某种程度上愈发地接近现代司法,天理、人情、国法在乡土社会的知识结构中均有所体现。这些趋势都表明,如果仍然抱有地方性司法知识仅仅只是落后的乡土风俗,仍然忽略其现代化的合理因素,那么在乡土社会中进行司法审判活动一定会受到巨大的阻碍。具体体现在公民维权存在不够理性,维权意识高于守法意识,群众对审判有所预期增加法庭调解难度,进而对法官裁判案件文书说理部分质量要求更高。公民维权意识和法律意识的提高符合法治国家建设的进程,这就要求法庭进一步提高业务能力。公民法律意识提高、法庭审判案件更加精致,诉讼程序更加规范。两者之间的互动不仅共同建构了当地司法的新的地方性法律知识,构成了国家与乡土社会纠纷解决的真实图景,并且塑造了我国乡村法律发展的基本样态

(四)基层人民调解组织数量减少及村民自治组织领导力下降

    根据《2016年度人民调解工作发展报告》显示,2016年村民委员会设立的人民调解委员会570338个,比2015年减少12353个。乡镇调委会33579个,比去年减少194个。镇、村人民调解组织的减少,势必导致部分纠纷流向人民法庭,人民法庭收案数量相应上升。伴随农村经济体制改革的不断深入和农村民主政治建设的持续推进,村民自治组织在农村政治、经济、社会生活中的作用下降,对农村社会的动员能力、整合能力降低,这对法庭参与基层综合治理的能力有了更高的要求。随着农村税费的完全取消,农民对基层行政组织的依附性逐渐弱化,国家能够合理且有效涉入乡民生活最为直接的途径只有法律,因而,人民法庭的司法运作在修复国家与乡民之间的关系方面起到了越来越重要的作用

四、人民法庭基层社会治理现代化的困境

   事实上,人民法庭当前的职能和定位已经涵盖基层生活的方方面面,且较为出色地完成了创设法庭之初的目的。然而在社会不断变革的历史必然性下,目前司法体制改革的稳步进行的情境下,人民法庭的职能定位在某些方面露出了弊端。环境的变化导致法庭不得不重新寻找主动性和司法中立、被动性的平衡点。

(一)人民法庭指导人民调解功能弱化

首先,如前文所述,乡土社会人员流动的加剧、社会关系的分化,群众间的异质性不断加大,调解所依托的“熟人社会”正日益陌生化。曾经委托长者、乡贤进行人民调解的模式已经式微。目前在人民法庭辖区,乡镇一级设有乡镇人民调解委员会,村一级设有村人民调解室,派出所、司法所内设人民调解室,这几类人民调解组织通过社会招聘的模式,招聘的人民调解员中普通社会群众占绝大多数。对于参与调解的当事人来说,人民调解员仅仅是促成其达成调解员的“说客”,而不是德高望重,可以给出公平调解方案的长者、乡贤。其次,实践中,各调解组织联系比较松散,缺乏交流、沟通。人民调解组织的影响力较低,人民调解员的配置亦不全,人民法庭与人民调解组织相互衔接配合的机制并未健全,以人民调解为典型的诉外解决纠纷功能被公众边缘化。法庭的法官人数有限,在案多人少矛盾尚未解决的前提下更难以抽出精力指导散布于各地的人民调解员。缺乏高职业素质的指导对象和畅通的指导机制共同导致了人民法庭指导人民调解工作的功能近乎于丧失。

(二)人民法庭开展法制宣传渠道单一

人民法庭的普法在形式上通常为就地开展巡回审判,撰写刊登法庭故事、法官说法等。审判人员的短缺使得巡回审判流于形式,也让案件的处理效果受到影响。辅助审判工作的人员短缺也使得巡回审判的法庭秩序难以维持,庭审缺乏庄严性,法庭工作人员的安全性也无法得到保障。

内容上人民法庭的普法往往采用以案普法,内容缺乏系统性。受理了什么案件,就只宣传什么案件。群众得到的也是模糊的法律概念和庭审复杂性的畏惧感。对于如何提起诉讼、如何撰写起诉状、如何在庭审中表达诉讼请求依然是一概不知。而法官的中立性则要求法官不能就个案进行庭前指导,系统性的授课又限于法官的精力和庭审安排无法长久进行下去,整体普法效果不佳。

(三)人民法庭参与社会治理深度不足

司法被动性是司法的一个本质特性,被动性强调司法的中立、不偏不倚,注重通过严密的程序来抑制司法权的滥用。在人民法庭的创设初期,法庭主要承担的是“送法下乡”的功能,在这一目的之下,向群众传递司法公正、平等的价值理念尤为重要,因此司法主要体现的是被动性、公平性,司法的主动性被悄然掩盖。而在乡土社会深刻转型的现在,乡土司法模式必须同时兼具被动性与能动性,基层司法必须通过柔性机制来应对转型社会所带来的传统与现代的冲突,必须满足群众的司法需求,实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。同时,值得注意的是,当前国家治理体系和治理能力现代化的要求逐渐提高,各政府部门已经积极在自身职能之外拓展参与社会综合治理。基层组织的派出机关诸如公安派出所、文广执法等已经开始在乡土社会深耕,发出自己的声音。扎根于基层的人民法庭需要基层资源的养育,若人民法庭继续固守被动受案的姿态,则无法避免地在基层中的影响力下降。

五、“枫桥经验”因时、因地、因人制宜再发展

(一)“新时代枫桥经验”的内涵

    “枫桥经验”能够历久弥新,在于经验的使用者虚心接受前辈经验,并运用到现实工作中,在不断使用,不断积累中适应时代的发展。从本质来看,“枫桥经验”与以人民为中心的发展思想相契合,与现代治理理念相契合。新时代“枫桥经验”的内涵是加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

(二)下沉基层综治平台参与社会综合治理,打破信息孤岛

国家治理体系及治理能力现代化是中国的第五个现代化,对于国家实现深化改革目标,促进国家制度化建设的重要方式,人民法庭作为国家进行战略部署和意志推行的重要制度性安排,作为乡镇区域的重要司法机构,在基层治理的实践中发挥出巨大的功效和相当大的制度性优势。中国的现代国家权力至少对某些农村乡土社会的控制仍然相当孱弱,送法下乡是国家权力试图在其有效权力的边缘地带以司法方式建立或强化自己的权威,使国家权力意求得以贯彻落实的一种努力。目前笔者所在的浙江正在推行建设乡镇(街道)综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等“四个平台”的基层治理体系。人民法庭可以积极加入维稳综治的基层治理格局中发挥职能。具体为,辖区内将搭建综合信息平台,对辖区施行网格化管理,设立专职和兼职网格信息员负责报送辖区矛盾纠纷。法庭则在每个乡镇安排至少一名法官对接联系。借助“四个平台”综合信息功能,人民法庭亦可以更早地发现辖区内的矛盾纠纷、涉诉信访、群体诉讼等事件,便于法庭及时处置,将矛盾纠纷化解第一道防线向前推进。同时,对于乡镇政府、居民、村民自治组织迫切的规范化、法律化,人民法庭可以提供事前的法律咨询,规范其依法行政、群众自治,将矛盾纠纷和违法行政化解在萌芽状态。

(三)调解指导工作变被动指导为主动培训

目前各地均在推广大调解格局以司法调解为中心,人民调解、行政调解、社会组织调解为补充的多元纠纷化解体制。多种调解组织共同化解社会纠纷。对于其他调解渠道功效的发挥,关键在于使之规范化运作,突出人民法庭的指导作用,实现两者之间的无缝对接。整合以人民法庭为中心的基层司法资源,建设诉讼服务指导中心。设立调解讲师团,由法庭选派法官开展调解业务培训,定期对人民调解员和社区干部开展调解业务培训工作。同时人民法庭可以每年邀请调解员进法庭旁听庭审,组织人民调解员到法庭诉调分中心挂职轮训,缓解法庭诉调分中心案多人少的矛盾,建立一张法庭诉调分中心与基层调解组织相衔接的人民调解网络。为解决散布于各地的人民调解组织松散的问题,人民法庭可以通过建立调解业务交流指导微信群,吸收法官、人民调解员参与其中,法官通过微信完成在线调解培训,并在线上与人民调解员分析案情、讲解法律规定、实时指导人民调解员开展调解工作。各调解员定期分享调解经验和法律知识,提高业务水平。

(四)法制宣传多渠道多样化借力开展

以往的人民法庭主导单向传输的法制宣传模式不再能充分实现传播者的预期,新的形势下公众不仅仅需要被动的教育,而是主动参与到法制宣传教育中,传播者和受众双方在平等的基础上相互交流和沟通,才更有可能达到法制宣传教育的所期待的良好的社会效果。基层人民调解组织网络构建的前提下,借助网络进行以点带面的培训,人民法庭的触角可以延伸地更广。利用庭审、调解、总结交流各种形式对人民调解员进行法律知识的培训。再由人民调解员在调解中向当事人传输法律知识。在案结事了的同时,当事人对相关案件的法律后果有了更清晰的认识。通过这一模式,人民调解员网络可以向社会进行发散性法律知识的输出,提高法制宣传的广度和深度。

六、结语

政治化与司法化、精英化与大众化、被动性与能动性,人民法庭需要在三重矛盾中寻找平衡点。随着社会的变迁,平衡点的位置在不断地变化,既往的经验能够帮助人民法庭迅速找到解决问题的方法,但也会成为使其无法适应新时代的掣肘。人民法庭乃至其他职能部门在运用“枫桥经验”时应当把握新时代的特点,因势而变,及时调整自己的定位,这样才能在发展的浪潮中找到立足点,才能在国家治理体系现代化布局中发挥更大的作用。

 


 
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