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论交通事故责任认定在刑事诉讼中的地位

2008-01-16   

——以行政行为的效力为视角

李志芬

      关于交通事故责任认定的性质,理论界尚存在争议。很多实际性问题的解决其实都与交通事故责任认定的性质问题密切相关,比如要解决交通肇事刑事案件中检察机关在审查起诉或者人民法院在审判中认为作为定罪依据的交通事故责任认定书有错误时应该如何操作的问题,我们就不得不考虑交通事故责任认定书的性质问题。若对性质的认识不同,则它在刑事诉讼中的操作也会大相径庭。如果认为交通事故责任认定是一种刑事侦查行为,那么检察机关自身就可以直接补充侦查或者要求公安机关的刑事侦查部门补充侦查,在深入调查的基础上推翻原来的责任认定结论而作出新的责任认定。但是如果认为交通事故责任认定是行政行为的一种,检察机关或人民法院就不能擅作主张,以自己掌握的证据材料作出新的事故责任认定,颠覆原来行政机关作出的责任认定。本文认为交通事故责任认定是一种行政行为,作为行政行为的一种,它具有公定力、确定力和执行力,所以在解决上述问题时笔者倾向于第二种观点,认为司法机关必须给予公安机关交通管理部门所作的事故责任认定书应有的尊重,不能随意推翻,而必须谨慎为之。
      一、交通事故责任认定的实质
      交通事故责任认定在道路交通事故引起的法律责任的追究过程中起着极其重要的作用。①从本质上来说,交通事故责任认定是指交通事故发生后,在对交通事故进行现场勘验、检查、调查情况和在有关的检验、鉴定结论的基础上,由公安机关的交通管理部门对交通事故当事人有无违章行为,以及当事人违章行为与交通事故损害后果之间的因果关系所进行的一种定性和定量的描述。定性主要解决的是当事人有无责任的问题,即确定当事人有无违章行为,以及违章行为与交通事故损害后果之间有无因果关系;定量解决的是当事人应当承担多大的责任的问题,也就是要搞清楚当事人的违章行为在交通事故中的作用的大小。交通事故责任既不是民事责任,也不是行政责任和刑事责任,它不是法律责任意义上的任何一种形式的“责任”,它只是表明当事人的行为和交通事故之间有无因果关系以及因果关系的大小。交通事故责任认定书是公安交通管理部门利用专业知识所做的客观的纯粹事实的描述,尽管在实践中它是确定当事人的民事赔偿责任和行政责任的依据,甚至是追究刑事责任的依据之一,但它本身并不具有处分当事人权利和义务的直接效力。
      二、交通事故责任认定行为不是刑事侦查行为
      有人认为,在办理交通肇事刑事案件时,其中的责任认定行为应当属于刑事侦查的组成部分,不属于行政行为。①笔者认为这是一种望文生义、未经深思熟虑的不成熟看法。首先,刑事司法行为必须要有法定的行为主体,对公安机关来说一般是由其内部的刑事侦查部门来完成的,而交通事故责任认定是公安机关内部的交通管理部门作出的,不符合刑事侦查行为的主体条件。其次,刑事诉讼法第86条规定:人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查,认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候,应当立案;认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任的时候,不予立案,……。根据这一规定,一个案子要进入刑事诉讼程序,也即构成立案侦查必须具备的条件是,要有犯罪事实发生,即必须存在依照刑法规定构成犯罪的行为。而根据《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条:“交通肇事致一人以上重伤,负事故全部或者主要责任,并具有下列情形之一的,以交通肇事罪定罪处罚……”,可见构成交通肇事这个罪的前提条件之一是在交通事故责任认定中负特定的事故责任。由此可知,交通事故责任认定是刑事立案侦查之前的行为,只有在确定了当事人的事故责任符合交通肇事罪关于事故责任的要求之后,才能对当事人进行立案侦查,而不能将刑事侦查行为的起始点延伸到交通事故责任认定阶段。而且,1999年11月最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定:“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为,不属于行政诉讼的受案范围”。换言之,公安机关依照行政法实施的行为仍属于行政诉讼的受案范围,即仍然是行政行为。而交通事故责任认定恰恰是依据《中华人民共和国道路交通安全法》这部行政法而作出的,是一种行政行为,理所当然不是刑事诉讼中的刑事侦查行为。
      三、交通事故责任认定是一种行政行为
      在我国国内,行政法上的行政行为,特指行政主体通过行政人,依法代表国家,基于行政职权作出的,能直接或间接引起法律效果的公务行为。②对照交通事故责任认定行为,首先,交通事故责任认定符合行政行为的主体要件。交通事故责任认定行为的主体是公安机关交通管理部门,公安交通管理部门是公安部门的内部机构。按照行政法学理论,内部机构能否成为行政主体,关键在于是否有法律、法规和规章的授权。法律、法规、规章对内设机构有授权的,它们在法律上就能够以自己的名义作出行政行为,取得行政主体资格;没有法律、法规和规章授权的,内设机构没有独立承担法律责任的能力,应当由负责组建或设立的行政机关负责。③依照《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款:国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。所以,各级公安交通管理部门是得到法律授权的行政机关的内设机构,具有行政主体的资格。其次,按照行政行为引起的法律效果的方式可以将行政行为分成两大类:直接引起法律效果的行政行为和间接引起法律效果的行政行为。在实务中,交通事故责任认定书是事故责任者承受民事、行政和刑事法律效果的依据,所以交通事故责任认定属于能间接引起法律效果的行为。
      因此,交通事故责任认定是一种行政行为,它是公安交通管理部门这一行政主体,通过具有一定资质的交通警察这一行政人,依法代表国家,基于道路交通安全管理这一行政职权作出的,能间接引起行政法律效果的公务行为。
      既然交通事故责任认定行为是行政行为,那么它到底属于行政法学理论上的哪一种行政行为呢?笔者认为,交通事故责任认定是一种行政事实行为,更确切地说,是一种具有鉴定结论性质的行政事实行为。虽然鉴定结论与交通事故责任认定相比,两者之间存在很多区别,①但是笔者认为,两者之间的区别都是表面的、非本质的。从核心内容即具体运作过程来看,责任认定书同法医鉴定书一样,是一种含有技术性成分的文书。责任认定书需要一定的专业知识,它要求制作文书的人具有机械方面、交通法规方面、痕迹方面的知识等等,然后运用这些知识综合分析,准确地给当事人确定责任,最后制作出责任认定书。所以交通事故责任认定在具体运作过程方面具有与鉴定结论相同的性质。
      四、交通事故责任认定在刑事诉讼中的地位
      (一)交通事故责任认定书是证据的一种
      笔者认为,交通事故责任认定是一种证据。首先,2004年5月1日开始施行的《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条将交通事故责任认定书定位为作为处理交通事故的证据。其次,理论界否定它是一种证据,主要是立足于证据具有客观性的属性,而不是人们主观猜测和虚假的东西,认为交通事故责任认定的推定责任是在事故责任无法认定的情况下,对事故事实本身无法查清,即违章行为在事故中所起的作用无法确定时作出的,这种推定责任与事实上应负的责任差距可能很大,不符合证据的客观性的属性。但是我们必须明确,关于交通事故责任认定的推定形式是由作为行政法规的《道路交通事故处理办法》第21条所规定的,而2004年5月1日开始施行的同样是作为行政法规的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百一十五条的规定表明《道路交通事故处理办法》已被废止。所以到目前,至少在法律规范意义上,在交通事故责任认定中已经没有推定这种形式了,因此把责任认定定位于证据也就没什么障碍了。而且,就算还存在推定这一种形式,由于诸多因素的存在,比如有反证证明推定的事实不存在,也可以排除推定事实,符合证据的客观性原则。推定形式只不过将本应由交通管理部门的举证责任转移到当事人身上而已。更何况,在民事诉讼中,某些案件实行过错推定,将当事人推定为过错,当事人可以提出反证,若当事人不能提出反证,则将推定的过错事实作为定案的证据。这种情况从未有人提出过异议,为何将之移花接木到交通事故责任认定中就会引来那么多的非议呢?
     (二)行政行为具有公定力、确定力和执行力
      行政行为的公定力是指行政行为一经作出,即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。这种约束力是一种法律上的推定,而非其真正的效力,其是否具备实质意义上的法律约束力还须由有权机关审查后作出决定,但在未被否定之前,任何人仍须予以尊重。有重大明显瑕疵的无效行政行为是例外,它没有公定力,对任何人都没有约束力。行政行为一旦正式成立,未经法定机关基于法定因素并按照法定程序予以改变或撤消,不得任意变更、撤消、废止,这是行政行为确定力的内容。而行政行为的执行力一般定义为使具体行政行为内容得以全部实现的法律效力。①交通事故责任认定作为行政行为的一种,当然具备一般行政行为所具有的上述三个效力。
      就公定力而言,依行政行为具体类型的不同而有所不同。行政行为可以分为两大类:以认定客观事实为内容的行政行为如交通事故责任认定行为和以处分当事人具体权利义务为内容的行政行为(如各类行政处罚行为)。对前者而言,其仅具有相对公定力;后者原则上应承认行政行为所确定法律关系的绝对公定力。  
     (三)行政行为公定力与其证据效力的关系
      人民法院在刑事诉讼案件的审理中,常常会考虑是否采纳与案件相关的作为证据出现的行政行为。是否采纳该行政行为,直接关系到被告人是否构成犯罪,或者是是否追究刑事责任的问题,如刑事诉讼中由公安机关出具的被告人的年龄证明,又如本文中的交通事故责任认定。作为证据出现并影响刑事案件审理结果的行政行为,因其具有公定力,法院在本诉讼中不能推翻其结论、轻易否定其证据效力,从而该行政行为成为诉讼中的一种特殊证据。从国内外证据立法看,英美证据法及我国最高人民法院制定的民事及行政诉讼证据的若干规定中,均规定了公文书证证明力优于其他书证。②公文书证(包括交通事故责任认定书)在效力方面之所以优越于一般证据,原因就在于其形成的职权性和和其具有的公定力。
     (四)交通事故责任认定在刑事诉讼过程中的地位
      根据《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条和第四条的规定,负有一定的交通事故责任是对当事人定罪量刑的重要条件之一,由此决定了交通事故责任认定书在刑事诉讼中有着极其重要的地位。
      《道路交通事故处理程序规定》第35条规定交通事故责任的重新认定决定为最终决定。
      按照刑事诉讼的程序,现在的问题是,假如当事人在法定的申请重新认定期间没有提出申请,该交通事故案件因为一些法定因素的存在进入了刑事诉讼程序,假设检察机关在审查起诉、人民法院在刑事审判中发觉作为交通肇事罪构成要件之一的交通事故责任认定书存在违法或错误情形时该怎么办。对此问题,就笔者查阅的范围而言,全国性的法律和行政法规均未提及这一问题。只有个别地方的规范性文件对这一问题有所涉足,如《广东省高级人民法院关于处理道路交通事故案件若干具体问题的通知》第6条:人民法院在审理案件时认为公安交通管理部门作出的交通事故责任认定不准确的,在决定不予采信之前,应征求公安交通管理部门的意见,妥善处理。可见广东省的规定也是对交通事故责任认定书在刑事诉讼中的采信与否采取比较慎重的态度。问题还在于,该文件对责任认定书在审判中的证据效力到底如何具体操作并未作出规定,从而在实践中出现了无法可依的法律真空地带。由于交通事故的责任认定涉及专门性的问题,属于专门行政机关的权力范畴,如果让检察机关或是人民法院自己查明的事实来确定责任的话存在着以下两方面的问题:一是检察机关和审判机关没有交通事故责任认定的专门技术和知识。正是因为法院没有作出一定的行政行为应有的知识和技术,所以在行政诉讼中法院若要否定某个行政行为的法律效力,结案方式只能是撤销、责令重做、确认违法等,而不能越俎代庖改变原处理结果而作出一个新的行政行为,除非是显失公正的行政处罚行为,那是仅有的一个例外。二是体现不出交通事故责任认定作为一种行政行为应有的公定力和确定力以及司法机关对行政机关应有的尊重。
      前已述及,交通事故责任认定之类的单纯以认定客观事实为内容而不涉及权利义务的行政行为仅具有有限的公定力。有一种观点认为,应该在一定级别的人民政府司法部门建立一支有事故责任认定所需专门知识的专家队伍,人民法院在审理相关民事、行政、刑事案件中,如对原公安交通管理部门所作的事故责任认定有疑问,可以从专家队伍中挑选几名专业人员,委托这些专业人员进行重新认定。笔者认为这一做法既缺乏法律依据,也欠妥当。首先,交通事故责任认定是道路交通安全法专门授权给公安交通管理部门的,所谓的专家队伍重新认定事故责任于法无据。其次,交通事故责任认定是一种行政行为,虽然其所认定的是一种事实,但其也具有有限的公定力,其他组织和个人应该予以尊重,不得随意推翻。我们知道,上下级行政机关之间是一种领导关系,下级行政机关如果行为有所不当,上级行政机关有权直接干涉。笔者的看法是如果检察机关和人民法院在交通肇事刑事诉讼中认为公安交通管理部门的责任认定书有瑕疵时,如果未超过法定的申请重新认定期间,应该中止刑事诉讼,建议利害关系人向上一级公安交通管理部门申请重新认定;如果利害关系人放弃重新申请或者在中止行政诉讼期间表示不再重新申请,或者超过了法定的重新申请期间利害关系人仍没有重新申请认定,由于涉及到刑事责任的追究,检察机关或者人民法院应该向原事故责任认定机关提出重新认定的建议,如果原事故责任认定机关对检察院或人民法院的建议置之不理,则可以向原责任认定机关的同级人民政府或者是向上一级公安交通管理部门提出建议,请求人民政府或上一级公安交通管理部门责令下一级公安交通管理部门改正,或者由上一级公安机关交通管理部门直接纠正而不能由检察院或人民法院擅自改变事故责任认定结论,否则就破坏了行政行为应当具有的公定力。同时由于行政行为具有确定力,以保持社会秩序的稳定性,保证相关当事人对行政行为的信赖,交通事故在超过法定申请重新认定时效后交通管理部门作出的重新认定行为,应当给相关利害关系人以一定的赔偿,以弥补其信赖利益的损失,因为相关当事人往往因为信赖原交通事故责任认定而已经作出了相应的行为,这也是信赖保护原则在行政领域的体现。

 
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